Offsets y Política de Defensa

¿Palanca para el desarrollo?

Offsets para el Sector Defensa

En las esferas de decisión política suele considerarse al Presupuesto de Defensa como un gasto y no una inversión, y se tiende a priorizar la atención de las llamadas necesidades sociales en lugar de comprar armamento. Sin embargo, se viene hablando del establecimiento de compensaciones industriales (Offsets) por parte de las empresas proveedoras de armamento, las mismas que deberán invertir en el país en retribución equivalente a la compra hecha. ¿Será la solución a la dicotomía entre Defensa y desarrollo?

 

Por: Domingo Silva Cancino

 

El Offset es una práctica legal de comercio que forma parte de los contratos de defensa entre dos países. En ese marco, el vendedor (generalmente una empresa productora de armamento) «compensa» al comprador (un gobierno) en su balanza comercial, mediante la compra de productos o inversión directa en la industria local. Muchos países han establecido compensaciones industriales al momento de adquirir sistemas de armas, sobre todo aviones, buques y otros sistemas mayores.

Como parte de la política adoptada por el presente Gobierno para la implementación del Núcleo Básico para la Defensa, en el marco de un plan de recuperación de material bélico peruano, se ha establecido en la ley el régimen de Offsets, el mismo que pasamos a comentar.

EL OFFSET EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

El pasado 4 de agosto se promulgó la Directiva N° 021-2010-MINDEF/SG/VRD¹, que establece el esquema para normar las adquisiciones de Bienes y Servicios para la Defensa Nacional en extranjero bajo la modalidad de Compensaciones Industriales y Sociales.

Según esta Directiva, los beneficios económicos, comerciales y sociales otorgados como retribución por la adquisición de bienes y servicios para la Defensa, pueden alcanzar el 100% del valor del contrato principal. Los beneficios comprenden principalmente el acceso a tecnologías y conocimientos relevantes y complementarios a la política de desarrollo tecnológico y productivo del país.

Las compensaciones se deben realizar observando los siguientes principios:

• No deben incrementar el precio de la compra.
• El Offset debe establecer un régimen beneficioso para ambas partes.
• La responsabilidad del cumplimiento de las compensaciones recaerá en el vendedor, mientras que el seguimiento del cumplimiento en la ejecución de las compensaciones lo efectuará la Dirección General de Recursos Materiales para la Defensa.
• El Offset tiene un carácter complementario y subsidiario a las adquisiciones para la Defensa. Para ello es necesario que el país haya desarrollado una política de compensaciones industriales y sociales, es decir, que tenga debidamente identificados los sectores que deben ser beneficiados con estas compensaciones, el marco de la negociación a seguir en cada caso, el procedimiento de aprobación de los proyectos, los criterios de valoración (multiplicadores) de las compensaciones ofrecidas para cada actividad, entre otros aspectos relevantes.

Esta Directiva es aplicable a toda compra de bienes y servicios que superen las 5,600 Unidades Impositivas Tributarias (UIT)², siendo las operaciones comprendidas las siguientes:

1. Las adquisiciones que se realicen con recursos ordinarios, recursos directamente recaudados y endeudamiento interno y externo.
2. Las adquisiciones derivadas de convenios de gobierno a gobierno, con organismos internacionales y otros análogos.
3. Otras operaciones determinadas por el Viceministro de Recursos para la Defensas, previa recomendación del Director General de Recursos Materiales para la Defensa.
4. En el caso de adquisiciones para el sector de bienes perecederos o de consumo, la Directiva será aplicable para compras a partir de las 11,200 UIT.
5. No pueden fraccionarse las adquisiciones para eludir el procedimiento establecido en dicha Directiva.

Se excluirán las adquisiciones determinadas mediante Resolución Ministerial, sustentada en un Informe presentado por la Dirección General de Recursos Materiales y con la recomendación del Viceministro de Recursos para la Defensa.  Asimismo, la Dirección de Investigación y Desarrollo del Ministerio de Defensa deberá normar las funciones y actividades necesarias para efectuar las adquisiciones de bienes y servicios para el sector bajo la modalidad del Offset.

Declaración Jurada de compromiso. Todo postor en un proceso de adquisición y contratación de bienes y servicios para la Defensa deberá presentar una Declaración Jurada de Compromiso Offset, como requisito para participar en el proceso, no otorgando ningún puntaje dicha declaración.

Valor de las compensaciones. Las compensaciones tenderán, en todos los casos, a alcanzar el 100% del valor de la contratación o adquisición obtenida. Estas compensaciones podrán ser directas (aplicadas al Sector Defensa) o indirectas³ (aplicadas a otros sectores del Estado o al sector privado, preferentemente orientadas a salud, educación y medio ambiente).

Existen compensaciones en efectivo a aplicarse al pago de asesorías cuando el Estado así lo requiera para un determinado Acuerdo Offset, las mismas que deberán ser pagadas por la empresa proveedora en un plazo no mayor de treinta días calendario después que haya recibido el primer pago en efectivo por el suministro realizado, con la debida autorización del Ministerio de Defensa.

Multiplicadores. Son coeficientes aplicados al valor de las compensaciones ofrecidas, se aplican caso por caso y será definido de común acuerdo entre el proveedor y el Ministerio de Defensa, en un rango que irá de 0,5 a 5 puntos. En el caso de las compensaciones en efectivo señaladas arriba, se tomará un multiplicador de 5 puntos para el cálculo de la compensación, de acuerdo a la siguiente escala:

• Por compras a partir de US$ 6´720,000 hasta US$ 10´000,000, la compensación será de US$ 40,000.00
• Por compras mayores a US$ 10´000,000 hasta US$ 80´000,000 la compensación será el 0.4% del monto de la compra.
• Por compras mayores a US$ 80´000,000 la compensación será de 0.3%.

Comité de Adquisiciones y Contrataciones en el Extranjero (CACE).  Cada CACE así como sus Unidades Ejecutoras, deberá contar con un miembro con conocimientos en compensaciones industriales y sociales.

Contratos y Convenios. Se establece en las bases administrativas, así como en todo contrato de suministro para la contratación y adquisición de los bienes y servicios, debe haber una cláusula que especifica que se establecen las compensaciones Offset, la cual se efectiviza de dos maneras: mediante Convenios Marco y en Convenios Específicos de Compensaciones Offset, los mismos que deberán ser suscritos por la empresa proveedora y el Ministerio de Defensa, independientemente del Contrato para la adquisición de los bienes (equipos militares y sistemas de armas) y servicios, suscrito por los Institutos Armados y que den origen a estas compensaciones.

En los Convenios Marco se fijan, de mutuo acuerdo, las condiciones generales y elementos básicos de compensación. Este Convenio se firma antes de la suscripción del contrato de suministro de los bienes y/o servicios, y entrará en vigencia al momento de suscribir este último contrato e incluye lo siguiente: la descripción general del Offset solicitado, la descripción de la forma en que el Offset será implementado, el porcentaje del Offset, las áreas de interés o sectores a las que se aplicará debiendo establecerse el porcentaje destinado a Offset Directo e Indirecto, el plazo para la implementación del Offset según el Convenio, criterios de elegibilidad y procedimientos para la aprobación de los proyectos donde se aplicará el Offset, garantías y cronograma de cumplimiento, penalidades, otros que se estimen necesarios. Este convenio deberá ser suscrito en un plazo de 30 días calendario posterior al otorgamiento de la Buena Pro, bajo cargo de tener por desistido al proveedor.

Los Convenios Específicos recogen los términos que se han establecido en los Convenios Marco y serán suscritos por las mismas partes. Estos incluyen cuales son las actividades a desarrollar, las obligaciones especificas de cada parte, cronogramas, multiplicadores, forma de acreditar el cumplimiento y los indicadores de éxito del proyecto.

El Convenio Específico será firmado por cada proyecto (p. ej. inversión en una planta de tratamiento de agua) y se deberán presentar proyectos que representen el 30% del valor total en un plazo de seis meses después de la firma del Convenio Marco, y los proyectos que representen el 70% restante en un plazo de dos años.

El Viceministro de Recursos para la Defensa tiene 90 días para coordinar y aprobar el proyecto con la empresa extranjera ganadora, y para presentar el proyecto de Convenio para su aprobación por el Ministro de Defensa. Los modelos de actividades consideradas para los Convenios Específicos son los siguientes: proyectos de inversión, desarrollo de nuevos negocios, coproducción, subcontratación, transferencia tecnológica/patentes y licencias de producción, desarrollo de nuevos productos de exportación, innovación de productos que incorporen transferencia tecnológica, producción bajo licencia, financiación de proyectos productivos o de servicios, formación y entrenamiento en áreas tecnológicas, cesión de medios para producción de bienes en el país y otros que se puedan acordar y que no contravengan el Convenio Marco.

En ambos Convenios se permite que el proveedor pueda cambiar su obligación asumida con otra empresa que tenga obligaciones en un país distinto, pero sin dejar aquella de asumir la responsabilidad por el cumplimiento de éstas por parte de la otra empresa (Swap); asimismo, se permitirá que una empresa extranjera, que no tenga asumido Offset alguno en el Perú o que el ejecutado finalmente exceda el compromiso inicialmente asumido, considere los excesos como parte de una futura obligación Offset a desarrollar acá (a eso se le llama Offset Banking). En ambos casos se permitirá siempre y cuando sea aprobado por las Comisiones de Evaluación Final, Aprobación y Término de los Offsets, atendiendo preferentemente lo que más convenga al país.

¿ES EL OFFSET LA SOLUCIÓN?

El régimen legal descrito permitiría que un proveedor de equipo militar deba realizar inversiones en diversos sectores de la economía nacional, lo cual aparentemente es posible para que no solo se invierta en equipamiento bélico, que en el Perú en muchos casos es necesario por la antigüedad de los sistemas de armas, sino que también se destinen – vía la ejecución de obligaciones aparejadas a las compensaciones establecidas – recursos en otras áreas de nuestra economía, sea para transferencia de tecnología, compra de productos manufacturados en el país, entre otros.

Sin embargo, se sabe de diversas experiencias no han sido del todo positivas. En primer lugar, debemos señalar que los Offsets son, por naturaleza, económicamente ineficientes, ya que la asignación de los recursos en el contrato no se realiza a través del mercado, sino como una obligación legal añadida al contrato de compra, para compensar al país comprador por los recursos que está destinando a la compra de equipo militar, lo que apareja recursos adicionales cuyos costos serán trasladados – al final – al propio país comprador, además de traer consigo costos de administración y seguimiento de dichas obligaciones.

En el caso de algunos países, como Brasil, estos sobrecostos se han pagado debido a que, por consideraciones políticas, se decidió establecer y fortalecer una industria de defensa nacional en la cual se ha invertido enormes cantidades de dinero, y cuyos costos reales son difíciles de determinar dado que no existe un mercado perfecto para el caso de los bienes que, en muchos casos, no tienen sustitutos con los cuales compararlos. Así no se puede determinar los costos reales de determinados equipos militares y, en consecuencia, tampoco determinar qué tanto más se está pagando por las compensaciones industriales que el vendedor debe realizar en el país comprador.

Asimismo, la ejecución de contratos con Offset también ha presentado problemas dado que, por ejemplo, en el caso de la compra – por parte del país vendedor – de bienes manufacturados por el país comprador que ya tenían presencia en el mercado del país vendedor con anterioridad e independencia al contrato con Offset.

Sin embargo, se procede a «reetiquetar» contratos y obligaciones que ya estaban asumidos anteriormente, y así el vendedor alivia el cumplimiento de las obligaciones de compensación. Pero en realidad no está creando oportunidades de negocio para el país comprador⁴. Y se trata de países que tienen no solo industria de defensa, sino que cuentan con una base industrial general bastante activa, que permite absorber tecnología en los casos que haya transferencia para uso militar, sobre todo cuando se determina que el Offset debe ser ejecutado para el Sector Defensa.

En nuestro caso, debemos partir del hecho que no tenemos una industria de Defensa propiamente dicha, aún cuando existen servicios industriales de mantenimiento naval y aeronáutico, además de una recientemente revivida fábrica de municiones y explosivos, por lo que en todo caso los Offsets serían establecidos como indirectos y no militares, aplicable a, por ejemplo, la agroindustria o la agricultura, en la que un suministrador israelí o italiano tendría que invertir como compensación en nuevas técnicas de procesamiento o en sistemas sofisticados de riego.

El Offset es un instrumento que puede ser bien usado por el país, pero para ello necesitamos tener políticas claras de cuál es el tipo de desarrollo que queremos impulsar, si se va a necesitar o no Offset en el Sector Defensa, como otros países han determinado.

Este es un reto para los administradores políticos de los Sectores Defensa, Industria, Comercio, así como para el sector privado que podría aprovechar debidamente las obligaciones que la Directiva establece. Con el tiempo veremos si sabemos aprovechar el Offset en nuestro beneficio y estaremos examinando este tema más adelante.

 

 

1. Publicada en la página Web del Ministerio de Defensa del Perú.
2. Unidad Impositiva Tributaria, que para este año (2010) está fijada en S/. 3,600. La Directiva establece que la cantidad de UITs podrá variar año a año, debiendo la Dirección General de Recursos Materiales recomendar en el mes de setiembre la cantidad de UIT a aplicar.
3. Hay que precisar que muchos analistas consideran el Offset Directo no solo a la compensación dirigida al Sector Defensa, sino además a la compensación relacionada con el equipo militar objeto de compra, p. ej., el establecimiento de un taller de mantenimiento y reparación de helicópteros adquiridos; mientras que si no se relaciona a la compra puede ser considerada Offset Indirecto aún cuando sea de naturaleza militar, p. ej., por la compra de los aviones de transporte se instala una fábrica de fusiles o pistolas.
4. En el caso del contrato para la adquisición del F-35 por parte del Reino Unido se estableció la venta de motores Rolls Royce para el mercado civil, cuando dicha fábrica ya vendía turbinas en el mercado civil norteamericano, lo que genera dudas acerca del real impacto económico de éstas prácticas compensatorias.